Die 1,8-Billionen-Euro-Frage ist gelöst – und jetzt? Zu den historischen Beschlüssen des Europäischen Rates vom Juli 2020

25 Minuten hatten noch gefehlt, um das Treffen des Europäischen Rates vom 17. bis 21. Juli 2020 zum längsten Gipfel der EU-Geschichte zu machen. Mit 91 Stunden und 45 Minuten hält der legendäre Europäische Rat von Nizza, der im Dezember 2000 die damals nur 15 Mitgliedstaaten an der französischen Mittelmeerküste versammelte, nach wie vor den Rekord des längsten EU-Gipfels aller Zeiten. Einen anderen Superlativ können die Staats- und RegierungschefInnen der nun 27 EU-Mitgliedstaaten jedoch für sich reklamieren: Noch nie zuvor wurde über so viel Geld verhandelt. Und noch nie wurde dieses Geld dringender gebraucht.

Schwerste Wirtschaftskrise seit dem Zweiten Weltkrieg

Es galt, die 1,8-Billionen-Euro-Frage zu lösen und damit eine Antwort zu finden auf die verheerenden soziökonomischen Folgen der Covid-19-Pandemie, die die europäischen Volkswirtschaften massiv in Mitleidenschaft gezogen und in die schwerste Krise seit dem zweiten Weltkrieg gestürzt hat. Aktuelle Konjunkturprognosen sagen für die EU-27 2020 einen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts um 8,3 Prozent voraus. Der Pandemie-Schock hat alle Staaten getroffen, aber nicht alle im gleichen Ausmaß. Die Frage der europäischen Solidarität stellt sich somit erneut und mit größter Brisanz. Turnusgemäß standen die Verhandlungen zum Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für die Jahre 2021 bis 2027 (Umfang: 1,074 Billionen Euro) an, die beim letzten Gipfel im Februar 2020 noch gescheitert waren. Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen legte zusätzlich 750 Milliarden Euro in Form des Finanzinstruments „Next Generation EU“, vulgo Corona-Rettungsfonds aufs Verhandlungstapet.

Corridor Diplomacy statt Digital Diplomacy

Das erste Treffen des Europäischen Rates unter der aktuellen deutschen Ratspräsidentschaft fand nach Monaten der Digital Diplomacy wieder in Brüssel statt und eröffnete damit auch Möglichkeiten der Corridor Diplomacy mit allen Möglichkeiten informeller Kontakte, die für Entscheidungsfindungen so wichtig sind. Nach dem Verhandlungsmarathon von vier Tagen und vier Nächten (eine minutiöse Begleitung findet sich hier) verkündete Ratspräsident Charles Michel in den Morgenstunden des 21. Juli mit nur einem Wort – „Deal“ – die Einigung. Die Beschlüsse des „Deals“ wurden in den Medien hinlänglich dargestellt und kommentiert. Hauptstreitpunkte waren die Gesamtsumme aus MFR und Corona-Aufbaufonds, das Verhältnis zwischen Krediten und Zuschüssen, Modalitäten und Kontrolle der Auszahlung sowie die Koppelung von Milliardenhilfen und Rechtsstaatlichkeit. In der nationalen Berichterstattung zum „Deal“ steht zumeist die Frage im Zentrum, wer wie viele nationale Schäfchen (vorwiegend in Form von Zuflüssen oder Rabatten) ins Trockene gebracht hat. Demgegenüber soll im Folgenden die EU-Perspektive in den Vordergrund gerückt werden. Was bleibt vom Verhandlungspoker, und wie geht es weiter?

Es kann uns nur gut gehen, wenn es auch den europäischen Nachbarn gut geht

Diese Erkenntnis, die von der deutschen Bundeskanzlerin seit Beginn der deutschen Ratspräsidentschaft gebetsmühlenartig wiederholt wird, hat sich auch beim Gipfel der Staats- und RegierungschefInnen letztlich durchgesetzt. Auch wenn Österreichs Bundeskanzler Sebastian Kurz im Vorfeld des Gipfels von „Staaten, die in ihren Systemen kaputt sind“, sprach und damit die südlichen Nachbarn meinte, auch wenn der französische Staatspräsident Macron gegen Kurz giftete und mit Abreise drohte, auch wenn der ungarische Ministerpräsident Viktor Orbán nach eigenen Aussagen nicht weiß, warum ihn sein niederländischer Amtskollege Mark Rutte „hasst“ – anders als viele KommentatorInnen vermitteln, war der Ton beim Gipfel nicht viel rauer als üblich. Der Blick in die Integrationsgeschichte zeigt, dass bei früheren Zusammenkünften schon deutlich schwerere Geschütze aufgefahren wurden. Zu erinnern ist hier nur an den letzten Gipfel unter deutscher Ratspräsidentschaft im Juni 2007, als Polen forderte, die Kriegstoten mitzuzählen, wenn es um die Errechnung der Bevölkerungsgröße für die Stimmgewichtung im Rat gehe. Abgesehen von kleineren Nickligkeiten kann die Gipfelatmosphäre diesmal dagegen als business as usual verbucht werden.

Der Europäische Rat fasste Beschlüsse von historischer Bedeutung

Inhaltlich jedoch können die Beschlüsse des Europäischen Rats zu Corona-Aufbaufonds und MFR als historisch gewertet werden, weil sie der Kommission erstmals erlauben, in sehr hohem Umfang Schulden aufzunehmen, die die Mitgliedstaaten gemeinsam begleichen werden, und zwar mit ihren jeweiligen Beiträgen zum EU-Haushalt. Auch wenn diese gemeinsame Schuldenaufnahme als einmalig und als kraftvolle gemeinsame Antwort auf die Covid-19-Pandemie bezeichnet wird, ist dies ein absolutes Novum in der EU-Geschichte.

Dazu musste sich vor allem Deutschland von seinem lange Jahre gepflegten Credo verabschieden, dass es auf gar keinen Fall zu einer gemeinsamen Verschuldung kommen dürfe. Diese Kehrwende hat Angela Merkel überraschend in einer „Deutsch-französischen Initiative zur wirtschaftlichen Erholung Europas nach der Coronakrise“ vom 18. Mai 2020 vollzogen. Hier hatten Merkel und Macron die Schaffung eines 500 Milliarden Euro schweren Fonds zur wirtschaftlichen Erholung Europas vorgeschlagen, der als Zuschüsse an die von der Pandemie besonders betroffenen EU-Staaten fließen sollte. Diese Initiative vom Mai 2020 wurde dann von der Kommission aufgegriffen und um einen Kreditteil in Höhe von 250 Milliarden Euro ergänzt. Das „Next-Generation-EU“-Paket von Kommissionspräsidentin von der Leyen fußt also auf dieser deutsch-französischen Initiative, die somit den Weg frei gemacht hatte für den bereits zuvor als historisch bezeichneten Schritt, (einmalig) gemeinsam Schulden aufzunehmen. Damit wurde einmal mehr die zentrale Funktion des sog. deutsch-französischen Motors der Integration unter Beweis gestellt: Finden Deutschland und Frankreich den Weg zu einem gemeinsamen Vorschlag in höchst umstrittenen und wichtigen Fragen, dann hat er gute Aussichten, auch im Kreise der gesamten EU angenommen zu werden. Und so ist es in den frühen Morgenstunden des 21. Juli 2020 dann ja auch geschehen.

Frugal four: von Berlin alleingelassen

Dass solch eine Übernahme einer deutsch-französischen Initiative keineswegs ein Kinderspiel ist, hat sich letzthin am Widerstand der sog. Frugal four (der sparsamen Vier, zu denen sich im Gipfelvorfeld auch noch Finnland gesellt hatte) gegen die Höhe des Corona-Aufbaufonds sowie gegen die Aufteilung zwischen Zuschüssen und Krediten gezeigt. Der Widerstand der sparsamen Vier bzw. Fünf war auch deshalb so stark und gut sichtbar, weil diese Staaten beim Thema Transfers und „Schuldenunion“ sich in der Vergangenheit immer der deutschen Unterstützung sicher sein konnten. Angela Merkels Kehrtwende ließ sie quasi im Regen stehen, so dass sie ihren Widerstand gegen die Mehrheit der EU-Staaten nun alleine und möglichst gut vernehmbar artikulieren mussten – was ihnen zweifelsohne gelungen ist. So konnten sie auf dem Gipfel das Verhältnis von Krediten versus Zuschüsse verändern, so dass es „nur 390“ statt 500 Milliarden Euro an Zuschüssen geben wird. Viel entscheidender aber ist, dass es überhaupt Zuschüsse aus gemeinsam aufgenommenen Schulden geben wird.

Interessanterweise hat dieser historische Beschluss zur (einmaligen) gemeinsamen Schuldenaufnahme an den internationalen Finanzmärkten zu einem run auf den Euro geführt: Weil für diese Schuldtitel die gesamte EU gerade steht, gelten sie derzeit als sehr vertrauenswürdig und solide und stärken die Rolle des Euro als internationale Reservewährung – ein sehr erfreulicher Nebenaspekt der Gipfelbeschlüsse.

Rule of Law oder Rule of Orbán?

Der Europäische Rat vom 17. bis 21. Juli 2020 musste sich mit einer Frage von ganz herausragender Bedeutung für die Zukunft der EU befassen: Soll die Vergabe von EU-Geldern künftig an das Prinzip der Rechtstaatlichkeit gekoppelt werden? Oder anders ausgedrückt: Kann Staaten, die die essenziellen Grundwerte der EU nicht achten, der Geldhahn zugedreht werden? Mit dieser Frage hatten die Staats- und RegierungschefInnen ein weiteres sehr heißes Eisen zu schmieden.

Schon seit einigen Jahren liegen Ungarn und Polen mit der EU über Kreuz. Gegen beide Staaten laufen Sanktionierungsverfahren nach Artikel 7 EUV. Liegt eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der Werte der EU vor, könnten die Mitgliedschaftsrechte des betroffenen Staates suspendiert und das Stimmrecht im Rat entzogen werden. Könnten – denn die Entscheidung darüber muss zunächst einstimmig (aber ohne den betroffenen Mitgliedstaat) vom Europäischen Rat getroffen werden. Ungarn und Polen haben bereits angekündigt, dass sie sich, sollte es zum Schwur kommen, gegenseitig per Veto schützen würden. Damit erweisen sich die EU-Instrumente zur Verteidigung der demokratischen Grundwerte und der Rechtsstaatlichkeit als deutlich unzureichend. Folglich ist der Unmut derer groß, die die EU nicht zuvörderst als Melkkuh für Subventionen, sondern als eine Wertegemeinschaft betrachten. Die deutsche Ratspräsidentschaft versprach in ihrem Programm, einen Rechtsstaatsdialog zu etablieren, der explizit alle Mitgliedstaaten umfasst. Mit den Verhandlungen zum MFR eröffnete sich somit die Möglichkeit, dem Prinzip „Geld gegen Grundwerte“ nachhaltig Geltung zu verschaffen.

Nach Meinung der meisten KommentatorInnen ist die Rechtsstaatlichkeit beim Gipfelkompromiss unter die Räder geraten. Diesen Eindruck beförderte vor allem ein geleaktes Dokument, das die Verwässerungen des ursprünglichen Entwurfs des Gipfeldokuments zeigt. Seit Bekanntwerden der Einigung gerieren sich Viktor Orbán und sein polnischer Amtskollege Mateusz Morawiecki als Sieger des Gipfels und feiern sich dafür, jegliche Verknüpfung von Rechtsstaatlichkeit und Geldflüssen aus EU-Töpfen abgewehrt zu haben.

Eine genauere Analyse des Gipfeldokuments hält dieser Interpretation jedoch keineswegs stand. Stattdessen ist aus zwei Gründen vorsichtiger Optimismus angebracht: Zum einen wurde beschlossen, dass die Reformpläne, die die Mitgliedstaaten vorlegen müssen, um Gelder aus dem Corona-Fonds zu erhalten, mit den länderspezifischen Empfehlungen der Kommission für die einzelnen Mitgliedstaaten abgeglichen werden müssen. Diese länderspezifischen Empfehlungen, die die Kommission im Rahmen des Europäischen Semesters abgibt, enthielten im Falle Ungarns oder Maltas beispielsweise immer auch Forderungen nach mehr Rechtstaatlichkeit (Näheres dazu hier).

Zum zweiten unterstreicht der Europäische Rat im Gipfeldokument klar die „Bedeutung, die dem Schutz der finanziellen Interessen [… und] der Achtung der Rechtsstaatlichkeit“ zukommt. Des Weiteren heißt es:

„Es wird eine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts und von ‚Next Generation EU‘ eingeführt. In diesem Zusammenhang wird die Kommission im Fall von Verstößen Maßnahmen vorschlagen, die vom Rat mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden. Der Europäische Rat wird sich rasch mit der Angelegenheit befassen.“

Mit diesem Konditionalitätsregime wäre die Koppelung von Rechtstaatlichkeit und Geldflüssen garantiert. Die Formulierung kann sehr konkrete Folgen haben. Dies geht aus Äußerungen von Kommissionpräsidentin von der Leyen hervor: Der im Schlussdokument genannte Kommissionsvorschlag zu einem solchen Konditionalitätsregime liegt bereits seit 2018 vor (aktueller Stand hier). Von der Leyen kündigte nun im Nachgang des Gipfels an, diesen Vorschlag erneut einzubringen. Revolutionär dabei ist, dass dieser Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit im Rat angenommen werden müsste. Der gegenseitige Schutz der rechtsstaatlichen Bad Guys wäre somit – anders als bei der Einstimmigkeit im Europäischen Rat – nicht mehr möglich.

Keine Rechtsstaatlichkeit, kein Geld

Der vermeintliche Sieg von Orbán und Morawiecki könnte sich somit bei genauerem Hinsehen als Pyrrhussieg erweisen. Offen aber ist derzeit, ob der Kommissionsvorschlag von 2018 in seiner ursprünglichen Form eingebracht wird; dann käme es bei Verstößen gegen die Rechtstaatlichkeit quasi-automatisch zu einer Kürzung der Mittel, die nur durch eine qualifizierte Mehrheit im Rat gestoppt werden könnte; man nennt das die umgekehrte qualifizierte Mehrheit. Eine zweite Möglichkeit wäre, dass vor jeder Streichung der Gelder ein Beschluss mit qualifizierter Mehrheit im Rat vonnöten wäre. Doch selbst im letzteren, für die Garantie der Rechtsstaatlichkeit ungünstigeren Fall wäre es für Ungarn und Polen schwierig, eine Blockademinderheit zu organisieren, wie sich im Stimmrechner des Rates mit den üblichen „Verdächtigen“ anschaulich durchspielen lässt.

Stutzig machen kann allerdings der Verweis auf den Europäischen Rat („Der Europäische Rat wird sich rasch mit der Angelegenheit befassen.“). Denn damit wäre wieder Einstimmigkeit vonnöten und der Freifahrtschein für Autokraten ausgestellt. Laut Bundeskanzlerin Merkel sollen die Staats- und RegierungschefInnen bei diesem geplanten Konditionalitätsregime jedoch nur ins Spiel kommen, „wenn es dort noch Fragen zu beantworten gibt“. Die mit qualifizierter Mehrheit im Ministerrat vorgesehene Abstimmung können nach dieser Auslegung auch die Staats- und RegierungschefInnen nicht blockieren.

Festzuhalten ist, dass in Gipfeldokumenten gerne Nebelkerzen in Form von vagen und interpretationsoffenen Formulieren geworfen werden, um allen Beteiligten eine gesichtswahrende Verteidigung des Kompromisses zu ermöglichen. Wenn sich der Nebel nach eingehender Analyse jedoch hebt, ist deutlich mehr Licht als Schatten zu sehen, was das Prinzip „keine Rechtstaatlichkeit, keine Euros“ angeht. Die Auslagerung des Rechtsstaatsmechanismus auf einen späteren Zeitpunkt ist zunächst nicht als Niederlage zu werten. Vor allem die Umgehung des Konsensprinzips im Europäischen Rat durch Auslagerung der Beschlüsse auf den Rat, der mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, könnte die Chance bieten, einen funktionierenden und nicht blockadeanfälligen Mechanismus zu etablieren. Denn es gilt nun mal auch bei der Rechtsstaatlichkeit: Turkeys don’t vote for Christmas. Oder: Wer einen Sumpf trockenlegen will, soll nicht die Frösche fragen.

Die 1,8 Billionen-Frage ist geklärt – Viele weitere sind noch offen

Wie so oft in der EU konnte auch im Juli 2020 wegen sehr stark divergierenden Ausgans- und Interessenslagen nicht das Optimum erzielt werden, sondern lediglich das Maximum des Erreichbaren. Nun müssen die Abstriche am Optimum mit den äußerst innovativen Aspekten der Gipfelbeschlüsse abgewogen werden; so sind unter dem Stichwort „Diversifizierung der Eigenmittel“ der EU auch klimapolitisch höchst interessante Maßnehmen geplant wie die Einführung einer Plastikabgabe und einer Carbon Border Tax, die Einfuhren aus Staaten, die die umwelt- und klimapolitischen Standards der EU unterschreiten, verteuern und damit Umweltdumping vermeiden soll.

Europapolitik ist keine Soloveranstaltung, sondern ein Mannschaftssport. Keine Institution, auch nicht der Europäische Rat, kann alleine „durchregieren“. Auch das Europäische Parlament (sowie die nationalen Parlamente) müssen dem „Deal“ zustimmen.

Unmittelbar nach Gipfelende kündigte das Europäische Parlament bereits Widerstand an und verabschiedete am 23. Juli 2020 eine Resolution, die seine Forderungen auflistet. Heftige Kritik übt das Europäische Parlament vor allem an diversen Kürzungen, die der Europäische Rat im MFR vorgenommen hat; diese Kürzungen bezögen sich vor allem auf Zukunftsthemen. Als „nicht sparsam oder geizig, sondern dumm“ bezeichneten es einige Abgeordnete, dass ausgerechnet bei Zukunftsfeldern wie Forschung, Migration und Gesundheit gekürzt wurde. Außerdem hätte das Europäische Parlament die Rechtsstaatlichkeit gerne stärker und offensiver verankert gesehen.

Inwieweit das Europäische Parlament die Gipfelbeschlüsse noch verändern kann, werden erst die Mitte August 2020 beginnenden Verhandlungen zeigen; sie sollen im September 2020 zum Abschluss gebracht werden. Es ist aber kaum vorstellbar, dass die Abgeordneten die historischen neuen Weichenstellungen platzen lassen. Mutmaßlich wird das Europäische Parlament bei den anstehenden Verhandlungen die größte Innovation der Gipfelbeschlüsse vom 21.7.2020 zu würdigen wissen, nämlich dass erstmals in der Geschichte der EU eine gemeinsame Schuldenaufnahme beschlossen wurde, wenn auch nur vorübergehend und mit Blick auf die außerordentlich großen wirtschaftlichen Folgen von Covid-19. Das Europäische Parlament wird den solidarischen Kraftakt, den die Staats- und RegierungschefInnen sich abgerungen haben, wohl kaum grundsätzlich aufs Spiel setzen.